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  自2004年中央一号文件首次提出“高标准基本农田”的概念，此后有多份中央一号文件对高标准农田建设作出战略部署。2025年3月30日，中央办公厅、国务院办公厅印发了《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》，为深入实施“藏粮于地、藏粮于技”的战略，全国各地高标准农田建设项目均呈现快速增长态势，力争实现2030年累计建成高标准农田13.5亿亩、2035年将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田等目标。本文将基于国家法律、法规政策要求，并结合本团队就“高标准农田”建设项目提供全流程法律服务的一些经验，对“高标准农田”建设项目相关的法律实务要点逐一做多元化的分析，以供业内人士参考。

  2004年中央一号文件提出“确定特殊的比例的国有土地出让金，用于支持农业土地开发，建设高标准基本农田，提高粮食综合生产能力。”2005年中央一号文件首次确切使用“高标准农田”的概念，此后有多份中央一号文件对高标准农田建设作出战略部署。2022年，国家标准明确“高标准农田”的定义，即高标准农田，是指田块平整、集中连片、设施完善、节水高效、农电配套、宜机作业、土壤肥沃、生态友好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、稳产高产的耕地。[1]

  在上级宏观政策的指导下，全国各地区均根据自身的真实的情况和资源禀赋，制定了相应的高标准农田建设规划和实施方案。以本团队服务中接触的东北地区、重庆地区、安徽地区等地域为例，当地农业部门对高标准农田建设格外的重视，制定了诸如《关于建立高标准农田建设质量管理长效机制的意见》《重庆市农业农村委员会关于印发重庆市农田建设项目管理实施办法的通知》《安徽省农业农村厅关于印发安徽省高标准农田建设规划（2021－2030年）的通知》等规范性文件。

  按照《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2022）的建设标准，高标准农田基本运作模式如下：

  由区（县）农业农村局组织编制实施方案，并向市级农业农村局申请审查批复，批复后由区（县）人民政府确定项目法人，项目法人将耕地依法流转至公司名下统一管理，根据进度计划开展项目建设工作，高标准农田建成后由区（县）农业农村局依法依规组织验收。项目法人通过委托种植协议，将土地交由种植大户进行标准化生产，实现集中连片、规模化经营。

  高标准农田EPC+O指的是高标准农田项目设计、采购、施工及运营一体化的总承包，主要指：

  由区（县）农业农村局组织编制实施方案，并向市级农业农村局申请审查批复，批复后由区（县）人民政府招投标，选定外部投资者签订战略合作协议，由外部投资者组建项目法人。项目法人将农用地依法流转至公司名下，根据进度计划开展项目建设工作，完成建设后，还负责后续的运营工作，开展社村合作，与当地村集体经济组织并且开展包括农田的维护、管理以及与农业生产相关的托管服务。

  投建营一体化是指集工程建设项目的投资、融资、建设、运营为一体的全生命周期、全产业链运营的项目模式。

  而高标准农田项目投建营一体化模式则是指以政府投入为主导，国企、金融机构、民企和新型农业经营主体热情参加的多元投入、多方受益的投融资机制、工程建设和运营管理机制。

  （1）项目谋划：由区（县）农业农村局组织编制实施方案，并向市级农业农村局申请审查批复，批复后由区（县）人民政府开展招投标，确定项目法人，由项目法人负责筹融资、组织建设、运营管理等工作。

  （2）投融资：既有财政部门下发补助资金，又有项目法人通过银行贷款、发行债券等方式来进行融资。

  （3）运营：农用地土地经营权流转至项目法人，项目法人与当地村集体经济组织并且开展托管和农业生产社会化服务，建立利益联结机制，提升农田规模化经营效益。

  （4）工程建设：优选项目勘察设计、工程建设、监理、工程质量检验单位，省农业农村厅验收后，工程设施的产权一般移交项目所在地村集体经济组织（或乡镇政府），工程设施运营权（使用权）一般移交项目法人。

  （5）建后管护与监管：项目法人作为管护主体，开展日常巡查、维护维修，运营期满后移交乡镇政府或村集体经济组织。农业农村部门按照职责分工，对高标准农田示范区建设和运营维护实行全过程的监管。

  根据本团队对于高标准农田全流程的服务经验，以下将重点围绕土地经营权流转、投融资、托管服务、工程建设等过程介绍有关规定法律要点问题并分析。

  《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）以法律形式将农村承包地“三权分置”制度加以固定和确认，即“所有权”“土地承包权”“土地经营权”分属不同的主体，明确了农民集体对承包地依法享有土地所有权、承包农户对承包地依法享有土地承包经营权、经营权人对承包地依法享有土地经营权。

  根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。在高标准农田项目中，项目法人充当的则是经营权人，通常通过土地经营权流转合同或者再流转合同享有土地经营权。项目法人需通过与承包农户签署农村土地经营权流转合同从事种植、养殖等农业生产经营。

  根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。在高标准农田建设过程中，项目法人需审查和避免变更土地用途，严格限制农用地转为建设用地，避免将林地等非耕地进行种植使用。

  但如若当事人所订立的土地经营权流转合同改变了土地的农业用途性质，那么，合同效力应是如何？

  根据人民法院案例库2024-11-2-135-005/山东省高级人民法院（2023）鲁民再38号阳谷某专业合作社诉郭某义土地承包经营权合同纠纷案，山东高院的裁判观点认定当事人签订的合同约定阳谷某专业合作社将基本农田给郭某义承包用来种植树苗，改变了基本农田农业种植用途，合同因违反法律、法规强制性规定而无效。法院观点认为，首先国家实行基本农田保护制度。《土地管理法》第三十七条规定，禁止占用基本农田发展林果业。《农村土地承包法》第三十八条规定，土地经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业。《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》第一条规定“坚决制止占用基本农田进行植树等行为。要认真执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》，坚决制止任意改变基本农田用途的行为，切实做好保护基本农田‘五个不准’，即：不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动；不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；不准以限耕还林为名违反土地利用总体设计，将基本农田纳入退耕范围；除法律规定的国家重点建设项目以外，不准非农建设项目占用基本农田。凡在基本农田上进行植树造林（包括种植速生丰产林）、挖塘养鱼、绿色通道和城市绿化隔离带建设的必须立马停止和纠正。今后，新增绿色造林、新建和扩建用材林基地均不得占用基本农田。”案例中双方约定将基本农田用来种植树苗的约定，明显违反国家法律禁止性规定，应属无效。从案件中能够准确的看出，双方改变了土地用途的合同，属于因违反国家基本农田保护制度的强制性规定而无效。

  无效的后果：根据《民法典》第一百五十七条规定：“民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担对应的责任。法律另有规定的，依照其规定。”具体到入库案例情形，当双方签订的土地承包经营权合同无效后，承包方需归还占有的土地，且由于占有使用土地，承包方应当支付相应土地使用费，而发包方需退还土地租赁费，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国民法典合同编通则若干问题的解释》第二十五条规定，承包方应支付的土地使用费与发包方应退还的土地租赁费相互抵消。关于发包方支出的树苗损失赔偿款，基于双方对于土地性质属于基本农田均应当明知，在此情况仍违反法律规定签订改变土地用途的合同，双方对此均有过错，根据过错程度和性质，各自承担对应责任。

  第一轮1982年至1984年，党中央连续发出3个关于农村工作“一号文件”，确立了家庭联产承包责任制，我国农村第一轮土地承包期为1983-1997年，承包期为15年;

  第二轮是根据《中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（1997年），承包期在第一轮的基础上，延长30年，即1997-2027年，大多数农村土地第二轮承包期距离到期仅剩2年时间；

  第三轮则是根据《中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，党的十九大报告提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年，即我国农村土地承包期将由2027年延长至2057年。

  实践中，各个农村土地承包期起算时间并未统一，而且在高标准农田流转中，通常是进行农村土地大面积流转，且流转期限统一约定，因此势必出现有些流转合同或者是再流转合同约定的期限超过了“二轮”承包的剩余期限问题。

  最高院的观点为未超出剩余承包期的部分有效，超过的部分无效。其理由主要如下：

  《农村土地承包法》第三十八条第三项规定，土地经营权流转应当遵循流转期限不允许超出承包期的剩余期限的原则。诸如该条第二项不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境等规定。基于改变了土地用途的土地经营权流转合同为无效合同，因此，对于法律明确流转期限不允许超出承包期的剩余期限的后果应作相同的认定。

  笔者在该问题上提出另一观点：从物债二分视角来看，合同整体均是有效的，即债权行为不因处分权欠缺而受影响。但承包方超出承包期进行流转的处分行为属于无权处分，此时无权处分的物权行为因欠缺处分权而效力待定，须根据事后能否取得处分权以确定物权行为的有效性以及合同能否正常履行。

  首先，《最高人民法院关于适用中华人民共和国民法典合同编通则若干问题的解释》第十九条第1款明确规定，让与人在订立合同时未取得所有权或处分权的，不影响合同效力。因未取得真正权利人事后同意或者让与人事后未取得处分权导致合同不能履行，受让人主张解除合同并请求让与人承担违反合同的赔偿相应的责任的，人民法院依法予以支持。

  土地流转期限超过剩余承包期限，从实质上看即承包方处分了其超期未获得新一轮土地承包经营权的权利，构成无权处分。根据上述规定，双方合同效力不受影响。并且，国家对于土地承包关系的政策是稳定并长久不变，在土地承包经营权期限届满后再予延长三十年的情况下，承包方仍然保有土地承包经营权，也就嗣后取得了处分其土地承包经营权的权利。此时，处分行为有效，经营权人也能取得土地经营权的权利。即便第二轮承包期结束，承包方无法延长土地承包期继续保有土地承包经营权，经营权人亦可通过行使解除合同请求承担赔偿相应的责任的方式予以救济。

  （1）土地经营权流转合同应当具备的条款内容：根据《农村土地承包法》第四十条，土地经营权流转，当事人双方应当签订书面流转合同。土地经营权流转合同一般来说包括以下条款：双方当事人的姓名、住所；流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；流转期限和起止日期；流转土地的用途；双方当事人的权利和义务；流转价款及支付方式；土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属；违约责任。

  （2）注意土地经营权流转合同签署的主体问题：实践中出于效率和便利性，项目法人往往通过与村委会（发包方）签署土地经营权流转合同。此时有两种情况：一种是根据《农村土地承包法》第四十八条、五十二条规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩（以下统称“四荒地”）等农村土地，发包方将其经营权直接发包给本集体经济组织外的单位或个人，应当事先经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村名代表同意，并报乡镇人民政府批准。该种情况项目法人需要审核有村民会议绝对多数决同意文件及报批文件。

  另外一种也是常见情况，即非四荒地土地经营权流转合同，在村民自愿前提下，将其土地经营权流转至村委会，再由村委会统一流转至项目法人，项目法人需注意要求对方提供承包方与村委会的流转合同；如无书面流转合同，则需要从村委会取得所有相关承包户的人员名单并要求名单上的人员逐一在土地经营权流转合同上签字捺印予以确认。

  （3）注意审核土地经营权流转各方的主体证件：审核承包方土地承包经营权证，查清土地权属现状，确保纳入项目库的耕地无法律纠纷，核实流转合同中土地用途与相关证件一致，核对流转合同中的土地面积与相关证件一致，确保土地实际流转期限不超出承包期限。

  （4）土地经营权流转期限为五年以上的，项目法人可依据合法生效的土地经营权流转合同向登记机构申请土地经营权登记。未经登记，不得对抗善意第三人。且后续如需进行土地经营权抵押融资，流程也更为便利。

  对于国家农田建设财政补助资金，注意审查该类资金不得用于弥补其他与农田建设无关的预算支出缺口，而应用于高标准农田建设中，同时完善项目资金公告公示制度，确保专款专用。如出现任何违反相关规定的行为，依照《中华人民共和国预算法》《财政违背法律规定的行为处罚处分条例》等有关法律法规追究相应责任。

  项目法人在取得土地承包经营权后，通常优选当地专业化种植机构或农业运营公司做全流程托管服务。双方之间签署土地托管服务合同，由托管方提供种子、种苗、化肥、农药等农资，提供土地整理、代耕代种、收割收获、秸秆还田、打捆回收等农机服务，提供施肥、病虫害防治、收购及订单销售等全程系列化托管服务。根据《中华人民共和国种子法》第三十一条规定，从事主要农作物或林业种子生产经营的，需要种子生产经营许可证；《农药经营许可管理办法》第三条规定，销售农药的，应当取得农药经营许可证。《农药经营许可管理办法》第十九条规定，有以下情形之一的，不需要取得农药经营许可证：（一）专门经营卫生用农药的（即用于蚊、蝇、蜚蠊、蚂蚁和其他有害生物的农药）；（二）农药经营者在发证机关管辖的行政区域内设立分支机构的（即已办理的经营者，其分支机构不需要重新办理）；（三）农药生产企业在其生产场所范围内销售本公司制作的农药，或者向农药经营者直接销售本公司制作农药的（即农药生产企业已有农药生产许可证，进行销售时无需再要农药经营许可证）。《肥料登记管理办法》第五条和第十三条规定，除了下列产品免予登记，硫酸铵、尿素、硝酸铵、氰氨化钙、磷酸铵（磷酸一铵、二铵）、硝酸磷肥、过磷酸钙、氯化钾、硫酸钾、硝酸钾、氯化铵、碳酸氢铵、钙镁磷肥、磷酸二氢钾、单一微量元素肥、高浓度复合肥，其他肥料产品未经登记不得进口、生产、销售和使用。

  综上，项目法人应当视具体农资产品类型，要求托管方在农资采购过程中提供相对方的《种子经营许可证》《农药经营许可证》和《肥料登记证》。

  （1）根据《农业农村部关于印发高标准农田建设质量管理办法（试行）的通知》第五条规定，高标准农田建设项目实行招标投标制。招标人（招标代理机构）应严格审查投标单位和人员的违法违规失信行为记录，严禁有围标、串标、违法分包和转让等不良行为记录，以及有违规出借资质的单位参与投标。招标文件应根据项目建设规模、建设任务、建设标准、工程质量、耕地质量、进度要求等因素合理确定招标条件、划分标段和评标办法，在招标文件中应明确与质量有关的参数、标准、工艺流程等具体要求。

  （2）关于资质要求：虽然国家对于高标准农田建设项目中施工公司资质没有统一要求，但由于高标准农田建设工程主要涉及土地改良、灌溉排水、田间道路、农田输配电等，因此设计单位应拥有相对应勘察、设计资质且信用状况良好，正常的情况下要具备水利工程设计专业资质或水利行业（灌溉排涝）专业资质或农林行业设计资质；拟担任项目负责人须具备水利工程相关专业方面技术职称。监理单位应具备水利工程监理资质、工程监理综合资质、建筑工程专业或市政公用工程监理资质。实施工程单位应具有水利水电工程项目施工总承包资质；拟任项目经理须具有水利水电工程专业建造师注册证书，持有相关行政主管部门颁发的安全生产考核合格证书。

  企业建设完成后的高标准农田，可能有包括耕地指标出售的收益、农产品出售的收益、耕地流转收入等多种收入，以上各项收入所对应的税收种类及适用税率也各不相同。

  （1）涉及“耕地指标出售的收益”，高标准农田建设完成后可产生占补平衡指标，企业可与当地农业农村局签订《占补平衡指标投资协议》，约定相关收益分成。根据《国家税务总局关于明确中外合作办学等若干增值税征管问题的公告》（国家税务总局公告2018年第42号）文件第三条规定，“纳税人通过省级土地行政主任部门设立的交易平台转让补充耕地指标，按照销售非货币性资产缴纳增值税，税率为6%。”

  （2）涉及“农产品出售的收益”：依据《中华人民共和国增值税暂行条例》第十五条第一项、《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第三十五条第一项、财政部与国家税务总局《关于印发〈农业产品征税范围注释〉的通知》（财税字〔1995〕52号），“农业生产者销售的自产农产品免征增值税”。

  （3）涉及“耕地流转收入”：根据财政部与国家税务总局《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）附件3《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》第一条第三十五项规定，“将土地使用权转让给农业生产者用于农业生产，免征增值税。”

  高标准农田建设作为国家“藏粮于地、藏粮于技”战略的核心抓手，承载着保障粮食安全、推动农业现代化的重要使命。未来，随着数字技术、低碳理念与传统农耕文明的深层次地融合，高标准农田将不再是单一的“高产田”，而是成为绿色转型的“试验田”、城乡共富的“连接器”。它将以土地为纽带，推动政府、市场、农民与社会资本形成“共生共赢”的生态圈。而律师行业的深度参与，将逐步推动法治思维与农业创新的协同共振，以制度为基、以公平为锚，让每一寸耕地的价值在法治轨道上充分释放，最终书写中国式农业农村现代化的壮丽篇章。

  1.高圣平：《农村土地承包法修改后的承包地法权配置》，载《法学研究》2019年第5期。

  2.李国强：《农村土地第三轮承包中“承包地调整”的规范逻辑》，载《政法论丛》2024年第5期。

  3.邓航：《高标准农田项目的运作模式及融资流程》，载《论道生态环境》2024年8月16日。

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