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  作者：尹西明（北京理工大学公共管理系主任，工信部“十五五”规划专家组成员）；陈锋（北京理工大学（珠海）博士研究生）；陈律铭（北京理工大学国际组织创新学院博士研究生）

  当今世界，新一轮科技革命和产业变革加速演进，前沿技术突破、产业形态重塑、全球竞争格局调整相互交织。未来产业作为培育新质生产力、塑造发展新动能的重要载体，正在成为各国抢占科技和产业竞争制高点、把握发展主动权的战略新疆域。未来产业之所以“面向未来”，不仅在于其技术前沿性强、发展前途好，更在于其发展过程具有高度不确定性。面对尚未完全成形的未来产业新技术新业态和新场景，更需要一种能够提前识别方向、提前组织资源、提前塑造产业生态、提前布局规则的治理范式，以健全面向高度不确定性的未来产业的治理体系。

  先导治理，是指政府在未来产业尚未完全成形之前，通过制度化的预见、参与和整合，前置性塑造产业生成条件和产业生态结构的一种治理范式。通过制度化的预见、参与和整合，先导治理作为前置性塑造产业生成条件和产业生态结构的一种新型治理范式，能够回答“产业尚未成形时政府何为”这一命题，更好地发挥我国新型制“有为政府”和“有效市场”相结合的优势，统筹发展和安全，护航未来产业创新发展。

  未来产业承载着培育新质生产力、抢占科技竞争制高点的新使命，也呈现出不同于传统产业的新特征。顺应未来产业高质量发展规律，必须推动治理理念、治理方式和治理能力由被动响应向主动先导转变。

  未来产业治理认知需要从“经验判断”转向“前瞻识别”。未来产业具有技术路线不确定、发展趋势多点并发等新特征。传统产业治理往往依赖成熟产业经验、既有统计体系和已经显现的市场信号，这在成熟产业中具有一定适用性，但面对未来产业则有可能会出现识别滞后、判断偏差和政策错位。未来产业治理需要更强的前瞻识别能力，不能等到产业高质量发展成熟后再识别，更不能等到国外形成优势后再跟进，而要在技术萌芽和产业孕育阶段，就建立起制度化的方向扫描、趋势研判和路线比较机制。

  未来产业主体组织需要从“分散探索”转向“协同共创”。未来产业的生成，不是仅靠单一主体就能够独立完成的。它需要科研机构实现原理突破，企业推进工程化和商业化，资本提供长期耐心支持，用户开放真实应用场景，政府营造制度环境和公共平台。但在产业前景不明、收益周期较长、技术风险较高的情况下，各类主体容易形成“各自为战”或“等待观望”的局面。这时候，政府不能仅仅扮演“政策供给者”，更应成为“组织者”和“先导者”，把分散的个体理性转化为协同的集体行动，为未来产业高质量发展汇聚持续动力。

  未来产业战略行动需要从“被动响应”转向“先导引领”。未来产业从科学发现、技术突破到工程化验证、规模化应用，往往存在关键窗口期。谁能率先完成技术验证、开放应用场景、形成标准规则，谁就更可能在未来竞争中建立先发优势。传统治理更多是在产业高质量发展到一定规模后再给予支持，或在问题出现后再进行规范，这种节奏与未来产业快速演进的要求不相匹配。推动未来产业发展，要求政府在产业尚未成熟之前就前置布局创新平台、试验场景、基础设施和制度规则，以更加主动的行动把潜在可能转化为现实动能。

  先导治理不同于传统产业治理的后置扶持，也不同于市场自发调节的自然演化，还不同于仅强调快速反应的敏捷治理。其内在运行逻辑体现为产业发展认知逻辑、产业资源编排逻辑与产业体系塑造逻辑的有机统一。

  产业发展认知逻辑：强调预见，提升方向可识别性。先导治理的认知逻辑，核心在于“预见”。与传统产业治理依赖“经验判断”不同，先导治理的认知逻辑具有两个鲜明特征。一是主动扫描而非被动接收。传统治理往往等待市场释放明确信号，而未来产业体现早期信号往往微弱、分散甚至相互矛盾的特征。因此，先导治理要求政府主动建立技术监测和预警体系，在前沿变化尚未充分显性化时就开展持续跟踪。二是方向引导而非精准预测。先导治理通过规范化、开放式、可迭代的预见程序，向市场释放方向性的政策信号，降低各主体的战略不确定性，引导创新资源向具有战略价值和发展的潜在能力的方向汇聚。由此看，传统产业治理重在后置扶持，敏捷治理重在即时响应，而先导治理更重在前瞻识别和主动引导。

  产业资源编排逻辑：强调参与，促进责任共担和风险共担。未来产业高质量发展需要长期投入和持续试错，单靠政府“给钱给政策”难以形成稳定有效的创新生态，单靠企业独自探索又容易因风险过高而动力不足。先导治理的产业资源编排逻辑，在于政府通过平台化、机制化安排，把科研、产业、资本、场景和监管等多方主体组织和产业高质量发展关键资源高效汇聚起来，形成责任共担、风险共担、收益共享的协同创新网络。具体而言，政府不再只是资金提供者，更是规则制定者、平台搭建者和风险缓冲者和协同组织者。敏捷治理强调快速响应变化，先导治理则进一步强调在变化尚未充分显现时，如何提前组织主体、配置资源、塑造预期。

  产业结构塑造逻辑：强调整合，畅通产业生态生成链条。未来产业高质量发展面临的风险，并不只是单个技术路线选择失误，也包括创新链、产业链、资金链、人才链和政策链之间不能有效耦合。传统产业治理容易采取碎片化政策供给方式，市场自发调节则主要依赖价格信号和逐利动机来协调各环节，但未来产业的链条长、外部性强、公共性高。先导治理强调开展全链条、系统性的战略推演，沿着基础研究、技术开发、概念验证、中试熟化、场景应用、标准制定和规模推广的完整链条，提前识别也许会出现的断裂点，并相应布局要素条件和制度安排。只有把技术、场景、资本、人才、数据、标准和监管等要素前置统筹起来，未来产业才能从分散的技术探索走向系统的产业生成。

  推动未来产业高水平质量的发展，要把先导治理贯穿于方向识别、主体组织、场景开放、规则建构和能力提升全过程，形成更加主动、更加系统、更加有效的治理体系，确保未来产业既“放得活”又“管得好”，为技术创新和产业高质量发展营造良好环境。

  强化前瞻研判，提升未来产业方向识别能力。未来产业布局不能只看短期热点，更要服务于国家战略使命、经济社会未来发展场景和长期竞争优势。一是建立国家—地方两级未来产业监测体系。国家层面可依托有关部门、战略科技力量、高水平智库和行业组织，建设未来产业技术预警平台和未来产业研究院，持续跟踪全球前沿动态，定期形成未来产业趋势研判报告，持续攻关未来产业共性技术。同时加快部署未来产业先导示范区，形成梯度鲜明、结构完整、体系高效的国家未来产业创新发展体系。地方层面应结合自己科教资源、产业基础和应用场景，建立区域性特色方向扫描机制，避免简单追逐热点和同质化布局。二是设立未来产业先导识别专项，支持智库、高校、行业协会和未来产业先锋领军企业组织情景分析、技术路线图研究和产业生态评估，形成多源信息支撑、多方专家参与、多维场景验证的研判机制。对于具有战略意义但尚处于早期的方向，要给予耐心支持；对于概念炒作、低水平重复和脱离实际需求的方向，要及时纠偏，提升未来产业布局的科学性和稳定性。

  完善参与机制，形成多元主体共创格局。未来产业高质量发展不能依靠单一部门、单一企业或单一政策推动，而是要发挥政府在组织协同中的牵引作用，建立跨部门、跨区域、跨领域的未来产业推进机制。一是以创新联合体、产业联盟、场景平台等为载体，推动企业、高校、科研机构、金融机构和应用单位共同参与未来产业培育。其中，政府应作为规则制定者、初始催化者和风险缓冲者，引导有突出贡献的公司、链主企业和领军企业牵头开展技术攻关、产品验证、商业模式探索场景应用。二是健全中小企业参与机制。未来产业早期创新往往来自多元主体和边缘突破，必须打造一批技术领先、组织高效、模式新颖的未来产业科技先锋企业。可通过“揭榜挂帅”“场景征集令”“小额快速资助”等方式，为中小企业、初创企业和科研团队提供低成本参与通道。三是建立“先导贡献”评价机制，对在未来产业先导平台中积极投入技术、开放场景、共享数据、参与标准制定的主体，在后续项目申报、平台建设、要素保障和市场应用中给予优先支持，形成共创共享的正向激励闭环。

  开展未来产业全链条推演，强化技术与场景整合。场景是未来产业生成的重要入口。应围绕未来产业重点发展趋势，组织“技术—产业—场景—规则”的多维推演。一是制定先导场景清单，推动公共部门率先开放治理场景，鼓励国有企业、链主企业和园区平台开放产业场景，支持创新企业在真实环境中测试验证。二是探索先导规则沙盒和社会实验、社会模拟器等新型治理工具。针对未来产业可能面临的监管空白或制度冲突，建立“监管沙盒”机制，允许企业在受控范围内先行先试，政府同步观察风险、评估效果、完善规则。三是推动标准、伦理、数据、安全、知识产权等规则建设前置化，围绕研发技术、产品测试、场景应用和市场推广全过程，提前研究规则需求和监管边界。

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